ปัญหาทางกฎหมายในการจัดระบบ โครงสร้างกลไกการบริหารงานบุคคลของข้าราชการครู และบุคลากรทางการศึกษา ศึกษากรณี สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน

บทคัดย่อ

          บทความนี้มีความมุ่งหมายที่จะนำเสนอถึงกฎเกณฑ์ทางกฎหมายเกี่ยวกับกลไกการบริหารงานบุคคล การกระทำทางปกครอง และการควบคุมและตรวจสอบการกระทำทางปกครองของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ซึ่งระบบการบริหารงานบุคคลเพื่อให้เป็นไปตามระบบคุณธรรม (Merit System) จะมีการจัดตั้งองค์กรเพื่อทำหน้าที่ ในการบริหารงานบุคคลขึ้นมาในส่วนราชการหรือหน่วยงานของรัฐ โดยมีองค์กรกลางการบริหารงานบุคคลเป็นผู้กำหนดนโยบายบริหารงานบุคคลมีอำนาจกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการบริหารงานบุคคล เพื่อให้องค์กรบริหารงานบุคคลในส่วนราชการ หรือหน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติ ตลอดจนควบคุมและตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย กำกับ ดูแล ติดตาม และประเมินผลการบริหารงานบุคคลของส่วนราชการหรือหน่วยงานในสังกัดได้อย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผลสูงสุด โดยได้ศึกษาถึงวิวัฒนาการ แนวคิด ทฤษฎี และหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคล การกระทำทางปกครอง และการควบคุมตรวจสอบการกระทำทางปกครองขององค์กรการบริหารงานบุคคลภาครัฐของข้าราชการประเภทอื่นในประเทศไทยและต่างประเทศ ทั้งนี้ เพื่อให้ทราบถึงปัญหาและแนวทางแก้ไขระบบการบริหารงานบุคคลของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาของประเทศไทย โดยเฉพาะกรณีซึ่งสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน

            เมื่อพิจารณาการบริหารงานบุคคลของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาของประเทศไทยแล้วจะเห็นได้ว่า มีบทบัญญัติบางประการที่ไม่เหมาะสม ไม่สอดคล้องกับแนวคิด ทฤษฎี และหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคล การกระทำทางปกครอง และการควบคุมตรวจสอบการกระทำทางปกครอง และไม่เอื้อต่อหลักประกันความเป็นธรรมให้แก่ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาอย่างเพียงพอในบางกรณีอันส่งผลให้เกิดปัญหาบางประการ ซึ่งได้แก่ ปัญหาความล่าช้าในการบริหารงานบุคคลของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และปัญหาการขาดความเสมอภาค มีความลักลั่น และเกิดความไม่เท่าเทียมกันในกระบวนการบริหารงานบุคคลสำหรับตำแหน่งผู้บริหารการศึกษาในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน เมื่อเปรียบเทียบกับราชการส่วนอื่น รวมถึงมีการที่ไม่เป็นไปตามหลักความเป็นกลางในการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรกลางเพื่อทำการควบคุมและตรวจสอบการดำเนินการทางวินัยของตำแหน่งดังกล่าว

          จากการศึกษาองค์กรควบคุมและตรวจสอบการกระทำทางปกครองในการบริหารงานบุคคล ของภาครัฐในต่างประเทศ ซึ่งได้แก่ สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และประเทศญี่ปุ่น พบว่า องค์กรควบคุมตรวจสอบการกระทำทางปกครองในการบริหารงานบุคคลของภาครัฐในต่างประเทศดังกล่าวมีหลายรูปแบบ การจัดตั้งในรูปแบบใดย่อมขึ้นอยู่กับความจำเป็นที่ต้องการในด้านบทบาทและพันธกิจ เพื่อประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุดภายใต้บริบททางสังคมในขณะนั้น โดยกฎหมายของสหราชอาณาจักร มีคณะกรรมการภายใต้ฝ่ายบริหารทำหน้าที่วางนโยบายเกี่ยวกับการพัฒนาข้าราชการ และมีคณะกรรมการที่เป็นอิสระจากรัฐบาลทำหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรม ทั้งนี้ จะมีคณะกรรมการกลางผสมระหว่างคณะกรรมการอิสระและหน่วยงานที่ขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร ในส่วนกฎหมายของสหรัฐอเมริกานั้น มีรูปแบบคณะกรรมการที่เป็นอิสระและขึ้นตรงต่อฝ่ายบริหาร สำหรับประเทศญี่ปุ่นได้นำรูปแบบคณะกรรมการอิสระของสหรัฐอเมริกามาปรับใช้ ซึ่งหลักการดังกล่าวถูกนำมาเป็นแบบในการจัดตั้งองค์กรควบคุมและตรวจสอบการกระทำทางปกครองในการบริหารงานบุคคลของภาครัฐในประเทศไทย ซึ่งได้แก่ คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน เรียกโดยย่อว่า “ก.พ.” ที่เป็นองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือนภายใต้ฝ่ายบริหาร มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และมี อ.ก.พ. กระทรวง อ.ก.พ. กรม และ อ.ก.พ. จังหวัด ที่ตั้งขึ้นเพื่อการกระจายอำนาจ และทำหน้าที่เป็นองค์กรปฏิบัติงานการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ โดยแยกคณะกรรมการที่ทำหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรม หรือ ก.พ.ค. เป็นอีกคณะหนึ่ง ดังนั้น ควรมีการนำแนวคิดการควบคุมและตรวจสอบการกระทำทางปกครองในการบริหารงานบุคคลของภาครัฐในต่างประเทศ และรูปแบบผสมผสานที่เป็นคณะกรรมการอิสระ และคณะกรรมการภายใต้ฝ่ายบริหาร รวมทั้งรูปแบบของข้าราชการพลเรือนของประเทศไทยมาปรับใช้ในการจัดตั้งองค์กรควบคุมและตรวจสอบการกระทำทางปกครองในสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน โดยกำหนดให้มีการตั้งคณะกรรมการที่มีอำนาจหน้าที่ควบคุมและตรวจสอบดุลพินิจของบังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจในระดับเขตพื้นที่การศึกษา และทำหน้าที่บริหารงานบุคคลสำหรับตำแหน่งผู้บริหารการศึกษาในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน โดยตั้ง อ.ก.ค.ศ. สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานขึ้นมาเป็นการเฉพาะอีกชั้นหนึ่ง เพื่อให้เกิดความเหมาะสมและสอดคล้องกับแนวคิด ทฤษฎี และหลักกฎหมาย ที่เกี่ยวข้องกับกลไกการบริหารงานบุคคล การกระทำทางปกครอง และการควบคุมและตรวจสอบการกระทำทางปกครองต่อไป